放開門站價，路在何方？終端銷售價格疏導(dǎo)乃當(dāng)務(wù)之急
發(fā)布時間：2023-12-29 14:42
作者：南方能源觀察 呂指臣 國家發(fā)展和改革
天然氣是清潔高效的一次能源。近二十年來，我國天然氣消費快速增長，年均增速達(dá)13%，已發(fā)展成全球第一大進(jìn)口國和第三大消費國。在此期間，國內(nèi)天然氣價格形成機(jī)制也發(fā)生了巨大變化。
按照現(xiàn)行市場化價格機(jī)制體系，廣義的天然氣價格機(jī)制包括上游門站價格機(jī)制、中游管道運輸價格機(jī)制和終端銷售價格機(jī)制。
考慮到門站價格機(jī)制由中央層面進(jìn)行統(tǒng)一管理，且在天然氣價格機(jī)制中屬于最典型、最重要的頂層設(shè)計，本文重點探討門站價格改革的邏輯和未來改革路徑，輔以必要的其他環(huán)節(jié)價格論述。
我國天然氣門站價格改革始于2011年的“兩廣試點”，目前門站環(huán)節(jié)超過60%的氣量價格已放開由市場形成。改革歷程主要可以分為兩個階段。階段一：2011—2015年上半年，改革天然氣價格形成機(jī)制，理順非居民用氣價格。2011年，國家發(fā)展改革委印發(fā)通知，在廣東省和廣西壯族自治區(qū)開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點。主要內(nèi)容有兩點：一是將出廠價格管理改為門站（上游企業(yè)在各省份交氣點）價格管理，門站價格實行最高上限價格管理；二是將以成本加成為主的定價方法改為按“市場凈回值”方法定價，建立天然氣與進(jìn)口燃料油（工業(yè)用氣替代品）和進(jìn)口液化石油氣（居民用氣替代品）等可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。2013年開始在全國范圍內(nèi)推廣門站價格機(jī)制改革。國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整天然氣價格的通知》（發(fā)改價格〔2013〕1246號），主要內(nèi)容包括：一是區(qū)分增量氣和存量氣，將存量氣門站價格每立方米提高0.4元（不包括化肥用氣），將增量氣門站價格按照可替代能源價格水平一步調(diào)整到位，并不再按用途進(jìn)行分類；二是存量氣門站價格分三步調(diào)整，力爭2015年末調(diào)整到位；三是放開國內(nèi)海上天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格和液化天然氣（LNG）氣源價格。2014年8月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價格的通知》（發(fā)改價格〔2014〕1835號），將非居民用存量氣門站價格每立方米提高0.4元，進(jìn)一步放開進(jìn)口LNG氣源價格和頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格。2015年4月，因掛鉤的可替代能源價格下降，國家發(fā)展改革委印發(fā)通知，將增量氣門站價格每立方米降低0.44元，存量氣門站價格每立方米提高0.04元，實現(xiàn)增、存量氣價格并軌，完成“三步走”計劃，同時放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價格。階段二：2015年下半年以來，深化天然氣價格市場化改革。2015年11月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于降低非居民用天然氣門站價格并進(jìn)一步推進(jìn)價格市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2015〕2688號），主要內(nèi)容包括：一是將非居民用氣最高門站價格每立方米降低0.7元，并由最高門站價格管理改為基準(zhǔn)門站價格管理；二是將降低后的門站價格作為基準(zhǔn)門站價格，供需雙方可在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價格。2016年10月，為鼓勵投資建設(shè)儲氣設(shè)施，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格政策的通知》（發(fā)改價格規(guī)〔2016〕2176號），明確放開儲氣服務(wù)價格。同年11月，為推進(jìn)化肥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)化解產(chǎn)能過剩矛盾、優(yōu)化天然氣資源配置，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)化肥用氣價格市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2016〕2350號），放開化肥用氣價格。至此，直供用戶用氣門站價格全部放開。2016年11月，國家發(fā)展改革委還印發(fā)《關(guān)于福建省天然氣門站價格政策有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2016〕2387號），決定在福建省開展門站價格市場化改革試點，門站價格由供需雙方協(xié)商確定。2018年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知》（發(fā)改價格規(guī)〔2018〕794號），將居民用氣由最高門站價格管理改為基準(zhǔn)門站價格管理，價格水平按非居民用氣基準(zhǔn)門站價格安排，實現(xiàn)了居民與非居民用氣門站價格機(jī)制統(tǒng)一銜接。居民與非居民門站價格機(jī)制并軌后，全國居民用氣平均基準(zhǔn)門站價格比改革前上漲每立方米0.35元，漲幅約25%。經(jīng)過多年改革后，目前天然氣門站價格呈現(xiàn)政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價并存的局面。按照2020年最新版《中央定價目錄》有關(guān)規(guī)定，海上氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、儲氣設(shè)施購銷氣、交易平臺公開交易氣，2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣，以及具備競爭條件省份天然氣的門站價格，由市場形成；其他國產(chǎn)陸上管道天然氣和2014年底前投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣門站價格，實行政府指導(dǎo)價管理，企業(yè)可以基準(zhǔn)門站價格為基礎(chǔ)，在最高上浮20%、下浮不限范圍內(nèi)自主定價。需要說明的是，這一雙重價格形式，主要是受當(dāng)前天然氣市場影響。與石油主要依靠進(jìn)口、價格機(jī)制以單一保供為目標(biāo)不同，我國天然氣進(jìn)口依存度低于50%，需要兼顧保供和穩(wěn)價雙重目標(biāo)，既要放開部分氣量價格，保障上游企業(yè)供給積極性，又要適當(dāng)管制，穩(wěn)定國內(nèi)價格。
（一）基于放開和并軌的技術(shù)邏輯
門站價格市場化改革有兩個技術(shù)邏輯。
一是放開。自2011年以來，政策從不同維度放開了門站價格。例如，從形態(tài)角度，放開了液化天然氣價格；從貿(mào)易模式角度，放開了直供用戶用氣價格和交易平臺交易氣價格；從勘探開發(fā)角度，放開了海上氣價格；從時間角度，放開了2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道氣價格。
二是并軌。存量氣和增量氣的并軌、居民和非居民用氣門站價格機(jī)制并軌先后實現(xiàn)。目前實行政府指導(dǎo)價管理的居民用氣和非居民用氣門站價格水平已基本并軌；實行市場調(diào)節(jié)價的氣量，在門站環(huán)節(jié)已不再區(qū)分居民和非居民用氣，實行統(tǒng)一價格。
（二）基于目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的底層邏輯
首先，我國天然氣價格改革的目標(biāo)是“放開兩頭，管住中間”，也就是放開上游氣源價格和終端銷售價格，管住中間管道運輸價格。
因此，門站價格多維度放開，很明確地體現(xiàn)了“放開兩頭”的目標(biāo)導(dǎo)向，這是價格改革的底層邏輯之一。
其次，改革伊始，我國天然氣行業(yè)面臨的最大問題是供應(yīng)保障能力不強(qiáng)，多維度放開門站價格，有利于調(diào)動上游企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口積極性，快速提升供應(yīng)保障能力。因此，放開門站價格，解決供給保障問題，這是價格改革的另一個底層邏輯。
天然氣價格市場化改革方向是明確的，但由于目前國內(nèi)天然氣市場尚未形成有效競爭，且國際能源供需格局仍在重構(gòu)，短期內(nèi)完全放開門站價格的可能性不大。未來天然氣價格改革需要與市場重構(gòu)、體制機(jī)制改革相匹配，總體看大致有以下幾種可能的路徑：
一是區(qū)域法。先放開南方沿海省份門站價格，形成市場公允價格后，借助天然氣管網(wǎng)獨立、公平開放，逐步影響內(nèi)陸省份形成合理的天然氣價格，再全部放開國內(nèi)門站價格。這一方法的優(yōu)點在于沿海省份氣源多樣，初步具備競爭性市場結(jié)構(gòu)，且下游用戶承受能力相對較強(qiáng)，市場化改革有較好的基礎(chǔ)，缺點在于新放開地區(qū)的價格可能上漲，地方積極性不高。
二是幅度法。對門站環(huán)節(jié)實行政府指導(dǎo)價管理的氣量，先允許提高浮動上限，例如，由20%提高至30%或更高，再擇機(jī)取消浮動限制，即全面放開門站價格。這一方法的優(yōu)點是沒有改變區(qū)域平衡，缺點在于短期內(nèi)難以形成市場公允價格。
三是用戶法。先放開非居民用氣門站價格，再放開居民用氣門站價格。這一方法的優(yōu)點在于強(qiáng)調(diào)保障民生，各方容易理解和接受。但缺點是將已并軌的門站價格再次按用戶拆分，由于很難準(zhǔn)確核定燃?xì)馄髽I(yè)（全國超過3000家）供居民實際氣量，加之上下游企業(yè)間存在大量轉(zhuǎn)供環(huán)節(jié)（買賣氣的省內(nèi)管網(wǎng)公司和貿(mào)易商），實際上難以操作。
四是一步法。保持現(xiàn)有門站價格政策和水平不變，待上游充分競爭市場完全形成后，一步到位直接全面放開天然氣門站價格。這一方法的好處在于改革完全適應(yīng)市場形勢變化，風(fēng)險較小，但弊端是進(jìn)程可能會極為緩慢。
需要說明的是，當(dāng)前門站環(huán)節(jié)一半以上氣量價格已放開，門站價格機(jī)制并不影響上游企業(yè)保供，國內(nèi)天然氣總量平衡問題不大，價格領(lǐng)域矛盾最突出的是終端銷售價格疏導(dǎo)不暢。
立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，建議做好以下工作：
一是持續(xù)推進(jìn)天然氣上下游價格聯(lián)動，推動各地建立能漲能降、靈活反映上游價格變化的終端銷售價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
二是推動構(gòu)建上游資源多主體多渠道供應(yīng)格局，鼓勵油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓和流轉(zhuǎn)，加大進(jìn)口LNG接收站公平開放力度。
三是推動管網(wǎng)設(shè)施公平開放，大力建設(shè)干線管道互聯(lián)互通聯(lián)絡(luò)線，明確新增管容強(qiáng)制向第三方用戶公平開放，避免個別上游企業(yè)通過壟斷管容進(jìn)而壟斷市場。
028-68730600
2239311093
四川省成都市高新區(qū)天府大道北段1700號2棟1單元15層1502號