2004年2月，原建設(shè)部印發(fā)了建設(shè)部令〔2004〕第126號《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其第二十一條規(guī)定：“在項目運營的過程中，主管部門應(yīng)當組織專家對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進行中期評估”。2005年9月，原建設(shè)部印發(fā)了建城〔2005〕154號文《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，進一步強調(diào)要按照建設(shè)部令〔2004〕第126號《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的要求，具體落實特許經(jīng)營項目中期評估等規(guī)定，完善特許經(jīng)營制度。

在建設(shè)部令〔2004〕第126號《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和建城〔2005〕154號文《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》的指導下，我國許多省份相繼出臺了一些管道燃氣特許經(jīng)營評估制度、辦法或管理規(guī)定。筆者作為管道燃氣特許經(jīng)營中期評估項目組主要成員，在參與江蘇、浙江、湖南、安徽等地數(shù)十項管道燃氣特許經(jīng)營中期評估項目后，總結(jié)了管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱“燃氣企業(yè)”）常見問題，并在分析后給出了解決建議。

2.1 居民用戶燃氣表到期后未及時更換

JJG577-2012《膜式燃氣表》第7.5.1條規(guī)定：“對于最大流量Qmax≤10m3/h且用于貿(mào)易結(jié)算的燃氣表只作首次強制檢定，限期使用，到期更換。以天然氣為介質(zhì)的燃氣表使用期限一般不超過10年”。

居民用戶燃氣表一般采用G1.6或G2.5型皮膜表，按JJG577-2012《膜式燃氣表》規(guī)定應(yīng)在到達10年最大使用期限時由燃氣企業(yè)更換。對于一些規(guī)模較大的燃氣企業(yè)，近年每年有數(shù)萬塊居民用戶G1.6或G2.5型皮膜表到達10年最大使用期限，但因燃氣企業(yè)考慮更換成本和人力投入較大等因素，居民用戶皮膜表到期更換進度進展緩慢，到期居民用戶皮膜表數(shù)量逐年累計，部分燃氣企業(yè)已累計數(shù)十萬戶居民用戶燃氣表到期未更換。

另外，部分居民用戶認為燃氣表使用較多年限以后實際計量數(shù)會偏小，因此拒絕燃氣企業(yè)更換燃氣表，這在一定程度上也阻礙了居民用戶燃氣表的更換進度。

2.2 儲氣能力不足

2018年4月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了發(fā)改能源規(guī)〔2018〕637號文《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》，要求城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)要建立天然氣儲備，到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力?？芍袛嗪贤狻⒏邏汗艽?、上游產(chǎn)量調(diào)節(jié)等不計入儲氣能力。

國內(nèi)大部分城市燃氣企業(yè)儲氣能力遠不足年用氣量的5%。目前，國內(nèi)燃氣企業(yè)主要采用自建LNG儲配站來提高儲氣能力，但LNG儲配站用地對周圍土地規(guī)劃影響較大，選址較困難。另外，燃氣企業(yè)分別自建LNG儲配站，增加了城市燃氣運營風險源點，且難以形成規(guī)模效應(yīng)，投資較大，通常無法取得經(jīng)營效益，徒增企業(yè)運營成本，影響燃氣企業(yè)建設(shè)積極性。

2.3 反恐怖防范工作存在不足

2016年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家反恐辦聯(lián)合印發(fā)了建城〔2016〕203號文《城市燃氣行業(yè)反恐怖防范工作標準》，第6.1.1條規(guī)定：“供氣企業(yè)應(yīng)制定反恐怖防范的實施方案和相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，負責反恐怖防范的每一個具體責任單位（各類廠站等）都應(yīng)制定一套系統(tǒng)的反恐怖應(yīng)急預(yù)案，并形成包含總體預(yù)案和專項預(yù)案的預(yù)案體系”；第6.1.3條規(guī)定：“各供氣企業(yè)應(yīng)當定期組織反恐怖應(yīng)急演練，每年不少于一次，并根據(jù)預(yù)案執(zhí)行過程中存在的問題，不斷改進和完善預(yù)案”。

燃氣企業(yè)基本已按2019年應(yīng)急管理部令第2號《應(yīng)急管理部關(guān)于修改<生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法>的決定》等最新要求編制了生產(chǎn)經(jīng)營單位綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，但較多燃氣企業(yè)應(yīng)急預(yù)案缺失反恐怖防范方面的內(nèi)容，也未按要求每年開展反恐怖應(yīng)急演練。

2.4 未按規(guī)定計提安全生產(chǎn)費用

因天然氣屬于原國家安全監(jiān)管總局發(fā)布的《危險化學品目錄（2015版）》，所以管道天然氣企業(yè)屬于危險品生產(chǎn)與儲存企業(yè)。

2012年2月，財政部和原國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)財企〔2012〕16號文《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》，第八條規(guī)定：“危險品生產(chǎn)與儲存企業(yè)以上年度實際營業(yè)收入為計提依據(jù)，采取超額累退方式按照以下標準平均逐月提?。海ㄒ唬I業(yè)收入不超過1000萬元的，按照4%提??；（二）營業(yè)收入超過1000萬元至1億元的部分，按照2%提??；（三）營業(yè)收入超過1億元至10億元的部分，按照0.5%提??；（四）營業(yè)收入超過10億元的部分，按照0.2%提取”。

目前，有較多燃氣企業(yè)未按財企〔2012〕16號文《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》要求計提安全生產(chǎn)費用，另有部分燃氣企業(yè)僅以燃氣銷售收入為計提依據(jù)，未計入燃氣安裝收入及延伸服務(wù)收入，造成安全生產(chǎn)費用計提不足。

2.5 未按規(guī)定開展壓力管道年度檢查和定期全面檢驗

城鎮(zhèn)燃氣管道通常分為高壓燃氣管道（1.6＜P≤4.0）、次高壓燃氣管道（0.4＜P≤1.6）、中壓燃氣管道（0.01≤P≤0.4）、低壓燃氣管道（P＜0.01），按現(xiàn)行國家特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范TSG D7003-2010《壓力管道定期檢驗規(guī)則—長輸（油氣）管道》第三條、第二十三條規(guī)定和TSG D7004-2010《壓力管道定期檢驗規(guī)則—公用管道》第六條、第七條、第二十九條規(guī)定，高壓燃氣管道（1.6＜P≤4.0）、次高壓燃氣管道（0.4＜P≤1.6）、中壓燃氣管道（0.01≤P≤0.4）需按規(guī)定開展壓力管道年度檢查和定期全面檢驗。

年度檢查至少每年1次，進行全面檢驗的年度可以不進行年度檢查。年度檢查通常由管道使用單位公用管道作業(yè)人員進行，也可以委托國家質(zhì)檢總局核準的具有資質(zhì)的檢驗機構(gòu)進行。

全面檢驗周期根據(jù)燃氣管道壓力級別和是否首次全面檢驗，結(jié)合上一次全面檢驗結(jié)果和合于使用評價結(jié)果，對照TSG D7003-2010《壓力管道定期檢驗規(guī)則—長輸（油氣）管道》第二十三條表1檢驗周期表和TSG D7004-2010《壓力管道定期檢驗規(guī)則—公用管道》第二十九條表1全面檢驗最大時間間隔，確定下一次全面檢驗日期。承擔管道全面檢驗的檢驗機構(gòu)，應(yīng)當由國家質(zhì)檢總局核準，并且在核準的范圍內(nèi)開展工作。

2020年以前，國內(nèi)大部分燃氣企業(yè)未開展壓力管道年度檢查和全面檢驗工作。2020年后，在各地壓力管道主管部門和城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)主管部門的要求下，部分燃氣企業(yè)開始制定壓力管道年度檢查和全面檢驗計劃。

2.6 中低壓燃氣管道工程普遍無法領(lǐng)取施工許可證

2014年10月，原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了第18號令《建筑工程施工許可管理辦法》（新版經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部〔2021〕第52號令修正），其第二條規(guī)定，“城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工，建設(shè)單位在開工前應(yīng)向工程所在地的縣級以上人民政府建設(shè)管理部門申請領(lǐng)取施工許可證?！?/p>

自2014年起，各省城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)主管部門也陸續(xù)下發(fā)了加強城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)手續(xù)管理的通知，要求燃氣場站、燃氣管道工程，未按規(guī)定辦理施工許可手續(xù)，不得開工建設(shè)。

近年，燃氣企業(yè)建設(shè)的燃氣場站、高壓燃氣管道工程已基本可以按各地建設(shè)管理部門的規(guī)定流程取得施工許可證，但各地因無中低壓燃氣管道工程施工許可證發(fā)放制度，或申請中低壓燃氣管道工程施工許可證的資料要求過高、過多，例如需提交中低壓燃氣管道工程項目的單項核準、單項招投標、單項施工圖審查、單項質(zhì)量和安全監(jiān)督手續(xù)等資料才能申請辦理施工許可證。中低壓燃氣管道工程具有單項工程體量小、數(shù)量龐大的特點，燃氣企業(yè)每年中低壓燃氣管道工程可達數(shù)百上千項，難以實現(xiàn)為每項中低壓燃氣管道工程辦理單項核準、單項招投標、單項施工圖審查、單項質(zhì)量和安全監(jiān)督手續(xù)。從而導致，目前國內(nèi)大部分燃氣企業(yè)無法為中低壓燃氣管道工程辦理施工許可證。

2.7 第三方施工開挖破壞事故較多

各地燃氣企業(yè)燃氣管道遭第三方施工破壞仍較多，一方面是因為近年城市開發(fā)建設(shè)力度大，各類開挖施工較多造成的，另一方面是因為較多施工單位為避免影響交通，選擇夜間突然進場施工，且未按要求辦理地下燃氣管道施工交底造成的。另由于燃氣企業(yè)管道巡線人員配備不足，未能對第三方開挖施工現(xiàn)場進行有效的旁站監(jiān)督，也是第三方施工開挖破壞事故較多的重要原因。

3.1 針對居民用戶燃氣表到期更換方面的建議

燃氣企業(yè)需完善居民用戶燃氣表檔案信息，更加重視居民用戶燃氣表到期更換工作，加大資金和人員投入力度，并向居民用戶宣傳燃氣表超期使用的安全隱患，嚴格按JJG577-2012《膜式燃氣表》要求，對到期居民用戶燃氣表100%及時更換。

3.2 針對儲氣能力不足的建議

燃氣企業(yè)在謀求自建LNG儲配站的同時，可嘗試租用或購買周邊大型LNG儲配基地、天然氣地下儲氣庫等儲氣設(shè)施的儲氣能力，以克服LNG儲配站在各城市選址困難的問題，并可短時間內(nèi)建成滿足國家儲氣能力要求的天然氣儲備氣源。另外，可以選擇與地方城投公司、其他燃氣企業(yè)聯(lián)合建設(shè)大型LNG儲備基地或天然氣地下儲氣庫，形成規(guī)模效應(yīng)，通過科學運行取得經(jīng)營效益。

3.3 針對反恐怖防范工作的建議

燃氣企業(yè)應(yīng)建立包含反恐怖綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案的反恐怖防范應(yīng)急預(yù)案體系，建立反恐怖應(yīng)急處置組織機構(gòu)，明確反恐怖信息報告和應(yīng)急響應(yīng)程序，并聯(lián)合當?shù)毓膊块T每年至少組織一次反恐怖應(yīng)急預(yù)案演練，演練前制定演練計劃和演練方案，演練后應(yīng)及時進行總結(jié)。

3.4 針對安全生產(chǎn)費用方面的建議

首先，燃氣企業(yè)需認識到其屬于危險品生產(chǎn)與儲存企業(yè)，適用財企〔2012〕16號文《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》第八條的相關(guān)規(guī)定。其次，燃氣企業(yè)在計提安全生產(chǎn)費用時不能只考慮燃氣銷售收入，而應(yīng)以年度實際營業(yè)收入（含燃氣銷售收入、燃氣安裝收入及延伸服務(wù)收入等）為計提依據(jù)。另外，燃氣企業(yè)應(yīng)建立健全安全生產(chǎn)費用管理制度，明確安全生產(chǎn)費用使用范圍，安全生產(chǎn)費用計提和支出應(yīng)建立專項臺賬，接受安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和財政部門的監(jiān)督。

3.5 針對壓力管道年度檢查和定期全面檢驗工作的建議

燃氣企業(yè)需完善壓力管道檔案，制定壓力管道年度檢查和全面檢驗計劃。為提高壓力管道年度檢查工作效率和節(jié)約成本，建議燃氣企業(yè)培訓壓力管道管理人員，自行開展壓力管道年度檢查工作，并建立壓力管道年度檢查臺賬。壓力管道全面檢驗工作需按規(guī)定委托給國家質(zhì)檢總局核準的具有資質(zhì)的檢驗機構(gòu)進行，并及時為檢驗機構(gòu)提供必要的輔助和配合工作。

3.6 針對中低壓燃氣管道施工許可證辦理工作的建議

由燃氣企業(yè)報送季度或年度中低壓燃氣管道工程建設(shè)計劃，燃氣行業(yè)主管部門審閱后下發(fā)季度或年度工程建設(shè)計劃的批復，以季度或年度工程建設(shè)計劃批復代替項目核準；項目核準后，季度或年度工程建設(shè)計劃中的項目打包進行設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標；設(shè)計單位出具施工圖后，報送審圖中心或組織燃氣行業(yè)專家批量審圖，出具審圖意見，并辦理建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督通知書；最后，報送以上完整資料申辦施工許可證。

目前，蘇州市已按上述方案實現(xiàn)了中低壓燃氣管道工程施工許可證的正常申辦。

3.7 針對第三方施工開挖破壞事故管理的建議

燃氣企業(yè)需定期普查燃氣管道位置標識，對遺失、缺漏標識及時補充；增加巡線人員數(shù)量，保障對第三方開挖施工現(xiàn)場進行有效的旁站監(jiān)督；繼續(xù)完善GIS系統(tǒng)（地理信息系統(tǒng)）數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，對新建、在建、已建管道進行準確的測繪定位；要求建設(shè)單位或施工單位施工前必須提交地下燃氣管道交底申請，燃氣管道施工交底時要求建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位同時在場；聯(lián)合當?shù)厝細庑袠I(yè)主管部門和建設(shè)管理部門加強燃氣管道保護和安全宣傳，加強和相關(guān)政府管理部門的共同監(jiān)管，協(xié)助政府管理部門開展對造成燃氣管道破壞責任單位的處罰工作。

目前，江蘇、浙江已基本完成全省管道燃氣特許經(jīng)營項目第一輪中期評估，湖南、安徽等省份也在持續(xù)推進全省管道燃氣特許經(jīng)營項目中期評估工作。結(jié)合國內(nèi)各城市管道燃氣特許經(jīng)營項目中期評估的結(jié)論，分析燃氣企業(yè)存在的常見問題，并提出解決建議，對于尚未開展管道燃氣特許經(jīng)營項目中期評估工作的城市和燃氣企業(yè)有很好的借鑒意義，利于地方政府燃氣行業(yè)主管部門完善燃氣企業(yè)監(jiān)管和燃氣企業(yè)開展自查自糾工作。