摘要： 當(dāng)前我國天然氣價格改革逐步推進(jìn)，天然氣上游價格市場化改革力度加大，氣源市場價格的波動也對下游的城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)產(chǎn)生了重要影響。本文通過系統(tǒng)梳理各地天然氣價格聯(lián)動實(shí)施的基本情況，分析地方實(shí)施過程中存在的主要困難和問題，并在此基礎(chǔ)上研究提出了進(jìn)一步完善城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制的政策建議，這對于促進(jìn)城市燃?xì)飧哔|(zhì)量發(fā)展、保障天然氣市場供應(yīng)具有十分重要的意義。

01 各地聯(lián)動機(jī)制實(shí)施的總體情況

城市燃?xì)鈱?shí)施價格聯(lián)動是天然氣價格市場化改革的必然要求。2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2018〕31號），要求加快建立上下游天然氣價格聯(lián)動機(jī)制。各省級價格主管部門按照國務(wù)院要求，陸續(xù)建立了聯(lián)動機(jī)制，并對所屬市、縣進(jìn)行指導(dǎo)。2021年以來，國家發(fā)改委進(jìn)一步推動地方建立健全城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制，湖南、甘肅、新疆、寧夏等地相繼出臺了價格聯(lián)動機(jī)制政策，天津、廣西等地也進(jìn)一步完善了現(xiàn)行的價格聯(lián)動機(jī)制。

目前，各地基本上都建立了聯(lián)動機(jī)制。城市燃?xì)獾氖蹥鈨r格由天然氣采購成本（價格）、配氣價格以及政策允許收益構(gòu)成。由于采購成本占售氣價格的比重較高（在75%左右），因而是影響售氣價格的首要因素。城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動是指根據(jù)天然氣采購成本（價格）的變動相應(yīng)調(diào)整對終端用戶的銷售價格。售氣價格聯(lián)動調(diào)整額一般為定價期（計算期）與基期（上一期）綜合平均購氣成本（價格）的差額，并考慮購銷差率（損耗率）的影響（購銷差率上限一般在4%～5%）。

配氣價格不受采購成本變動的影響，保持穩(wěn)定。各地在實(shí)施中還進(jìn)一步明確了價格聯(lián)動實(shí)施的相關(guān)條件和要求：一是啟動條件。一般以價格變動金額或幅度指標(biāo)設(shè)定啟動條件，變動金額設(shè)置為每立方米0.05元～0.15元，幅度設(shè)置為5%～15%。一些地方同時設(shè)置變動金額和幅度的啟動條件。二是調(diào)整周期。一般分為月、季度、半年、一年等4個價格調(diào)整周期。其中，對居民氣的價格聯(lián)動調(diào)整周期較長一些，一般在半年以上；對非居民氣的價格聯(lián)動調(diào)整周期較短一些，一般是按季調(diào)整。三是調(diào)整上限。部分地方對居民用氣的價格聯(lián)動調(diào)整上限設(shè)置為10%～20%，超出部分在后續(xù)聯(lián)動周期適時疏導(dǎo)。四是調(diào)整程序。居民氣價調(diào)整，一般都要履行聽證程序；非居民氣價調(diào)整，很多地方也要報政府批準(zhǔn)。

總體上看，地方對城市燃?xì)獾膬r格聯(lián)動，對非居民氣比較靈活和寬松一些；地方對居民用氣的價格聯(lián)動，根據(jù)保民生的相關(guān)要求，更為謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，即使外購LNG用于居民氣的，同樣要求維持售氣價格的基本穩(wěn)定，并對低收入群體的用氣價格特別實(shí)施優(yōu)惠保障措施。

2021年以來，為適應(yīng)天然氣氣源市場價格頻繁劇烈波動的新形勢，很多地方積極對城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充和完善。主要做法有：

一是縮短價格聯(lián)動調(diào)整的周期。成都市明確聯(lián)動周期原則上不低于一個月；蕪湖市對非居民用氣銷售價實(shí)行每月聯(lián)動；南京市明確對合同增量及合同外購氣量（含LNG等）實(shí)行全年代購代銷，逐月分配給所有非居民戶。

二是嘗試區(qū)分淡旺季實(shí)行不同的價格聯(lián)動方式。針對氣源市場價格淡旺季差價較大的矛盾，天津市嘗試在區(qū)分淡旺季售氣價格的基礎(chǔ)上，按本年與上年同季平均采購成本（價格）相比的方式確定本年淡旺季售氣價格。

三是單列處理LNG氣源的售氣價格矛盾。為解決今年以來LNG氣源市場價格上漲較多的矛盾，山東省明確城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)在長期協(xié)議合同（上下游企業(yè)簽訂的年或季度天然氣購銷協(xié)議）外購進(jìn)的液化天然氣（LNG）用于非居民氣的，從綜合購進(jìn)價中剝離，實(shí)行“購進(jìn)價+配氣價”銷售，高進(jìn)高出、低進(jìn)低出，不再計入城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)天然氣綜合購進(jìn)價，實(shí)行上下游價格聯(lián)動。

四是優(yōu)化調(diào)價程序，提高價格決策效率。蕪湖市明確非居民氣價格聯(lián)動調(diào)整由城市燃?xì)馄髽I(yè)按相關(guān)要求自主實(shí)施，同時實(shí)施有效的事后監(jiān)管，蕪湖市發(fā)展改革委委托第三方會計師事務(wù)所按季對非居民氣銷售價進(jìn)行審計；廣西自治區(qū)、貴陽市、蕪湖市等地明確聯(lián)動調(diào)整居民氣價格不再另行聽證，進(jìn)一步提高了聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行的靈活性。

五是探索實(shí)施采購成本激勵機(jī)制。天津市探索建立促進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)主動降低采購成本的激勵機(jī)制，企業(yè)實(shí)際氣源采購價格高于或者低于預(yù)測確定的目標(biāo)價格時，差異部分的10%由企業(yè)額外彌補(bǔ)或者提留存。

02 地方實(shí)施城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制存在的主要問題

城市燃?xì)馐蹥鈨r格管理的責(zé)任主體主要在省以下發(fā)展改革部門。雖然各地基本都建立了城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制，但是面臨近期天然氣氣源市場價格劇烈頻繁波動的形勢，地方在實(shí)施價格聯(lián)動過程中仍然存在不少矛盾和困難。概括起來看，主要有以下幾個方面：

（1）地方聯(lián)動機(jī)制政策不完善。

多數(shù)省份的城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制政策是3年前制定的，難以適應(yīng)當(dāng)前天然氣市場價格變化的新情況和與其它相關(guān)政策（如工程安裝費(fèi)和儲備等）配套的要求；部分省份制定的價格聯(lián)動機(jī)制尚不健全，只對其中的一部分供氣（居民用氣或者非居民用氣）實(shí)行價格聯(lián)動機(jī)制；少數(shù)省份則只在省級配氣價格管理辦法中明確了城市燃?xì)?/p>

聯(lián)動機(jī)制的原則性規(guī)定，對具體實(shí)施的指導(dǎo)性不足。

（2）價格聯(lián)動調(diào)整程序復(fù)雜容易導(dǎo)致聯(lián)動不及時。

多數(shù)地方實(shí)施聯(lián)動調(diào)整要報政府批準(zhǔn)，有的甚至要履行聽證程序，還需要考慮對營商環(huán)境以及社會輿情的影響，因而調(diào)價決策程序復(fù)雜、時間較長，通常會造成價格聯(lián)動調(diào)整延后。一些地方甚至一年乃至幾年才可以調(diào)一次價格，導(dǎo)致積壓的價格矛盾更大，容易形成“堰塞湖”，對聯(lián)動調(diào)整價格形成較大壓力。

（3）氣源市場價格缺乏透明度。

目前，我國對大陸管道氣源的省級門站價格仍實(shí)行指導(dǎo)價格管理，允許根據(jù)市場供求情況最多上浮20%。在氣源多元化供應(yīng)和管道互聯(lián)互通逐步發(fā)展的情況下，在省級門站已難以分清進(jìn)口LNG氣源和大陸管道氣源?！叭笥汀闭莆樟宋覈蟛糠謿庠?，并且可以融通進(jìn)口LNG氣源和大陸管道氣源，因而天然氣銷售價格政策也比較復(fù)雜，主要按存量氣（以2017年的用戶實(shí)際用氣量為基準(zhǔn)）和增量氣區(qū)分價格，對存量氣還進(jìn)一步區(qū)分居民氣和非居民氣。因此，由于管道氣源市場價格波動的透明度不高，甚至有時還存在漲價通知滯后倒找后賬的情況，對及時實(shí)施合理的價格聯(lián)動也造成一定的困難。

（4）非居民氣對居民氣的交叉補(bǔ)貼包袱日益沉重。

由于多數(shù)地方居民氣尚未完全實(shí)行價格聯(lián)動機(jī)制，在天然氣采購價格持續(xù)上漲的情況下，非居民氣與居民氣之間的配氣價格反差繼續(xù)擴(kuò)大，造成非居民氣價格需要消化對居民氣的交叉補(bǔ)貼包袱越來越重，居民氣量比重較高的地方矛盾更為突出。

此外，地方實(shí)施價格聯(lián)動也引發(fā)了不少新矛盾：一是受采暖因素影響，用氣旺季的天然氣銷售價格較高，對工業(yè)企業(yè)用氣生產(chǎn)成本影響較大，特別是一些氣量較大且難以選擇其它能源供給的工業(yè)企業(yè)對氣價較高問題反映較多。二是及時實(shí)施價格聯(lián)動要求價格決策快節(jié)奏，既需要價格監(jiān)管工作進(jìn)一步提高效率，同時也要保證監(jiān)管工作的質(zhì)量。一些地方由于人手不足等多方面原因，也存在價格審核工作不盡深入細(xì)致、全面系統(tǒng)和聯(lián)動不及時等問題。三是缺乏促進(jìn)企業(yè)降低采購成本的激勵機(jī)制。多數(shù)地方依據(jù)實(shí)際采購價格將價格上漲因素全部傳導(dǎo)給用戶企業(yè)，由于難以充分論證城市燃?xì)馄髽I(yè)實(shí)際采購價格的公平合理性，不利于激發(fā)城市燃?xì)馄髽I(yè)主動降低天然氣采購成本，還需要進(jìn)一步提高作為價格聯(lián)動依據(jù)的市場采購價格

的公信度。

03 進(jìn)一步完善城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制的政策建議

城市燃?xì)庾鳛樘烊粴夤芫W(wǎng)的終端環(huán)節(jié)，承擔(dān)保障城市天然氣市場供應(yīng)的主體責(zé)任。根據(jù)實(shí)行天然氣管售分離體制改革的有關(guān)要求，在目前配售分離條件不成熟、仍然實(shí)行配售一體的情況下，對城市燃?xì)鈱?shí)施價格聯(lián)動，是適應(yīng)天然氣價格市場化改革要求的過渡性措施。

目前，受城市燃?xì)馄髽I(yè)多元化投資主體的格局，使城市燃?xì)馄髽I(yè)獨(dú)立承受或者自行消化采購價格大幅上漲的能力較弱。考慮到目前地方城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動機(jī)制正在經(jīng)受2021年以來天然氣市場價格持續(xù)上漲的嚴(yán)峻考驗(yàn)，因此，針對地方實(shí)施價格聯(lián)動出現(xiàn)的主要問題和突出矛盾，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策指導(dǎo)，促進(jìn)地方進(jìn)一步完善價格聯(lián)動機(jī)制，既是在用氣旺季及時疏導(dǎo)天然氣價格矛盾、保障天然氣市場供應(yīng)的迫切需要，同時也是堅持天然氣價格市場化改革方向的具體體現(xiàn)。

為此，提出如下政策建議：

（1）應(yīng)盡快制定比較系統(tǒng)的政策規(guī)定，督促和指導(dǎo)地方完善價格聯(lián)動機(jī)制地方對城市燃?xì)馐蹥鈨r格負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。

近年來我國天然氣市場價格改革已逐步推進(jìn)，而國家層面對地方適應(yīng)改革要求加強(qiáng)和完善價格監(jiān)管、特別是完善價格聯(lián)動機(jī)制還沒有制定系統(tǒng)的指導(dǎo)性政策規(guī)定，只在2017年對地方加強(qiáng)配氣價格監(jiān)管提出指導(dǎo)意見。從目前各地價格聯(lián)動實(shí)施情況看，還存在不少問題和矛盾，迫切需要加強(qiáng)中央政策指導(dǎo)，統(tǒng)一政策要求和工作步調(diào)，積極穩(wěn)妥實(shí)施價格聯(lián)動，及時疏導(dǎo)價格矛盾，保障天然氣市場供應(yīng)和價格的基本穩(wěn)定，促進(jìn)統(tǒng)籌有序的天然氣市場發(fā)揮有效的作用。

應(yīng)根據(jù)適應(yīng)氣源市場價格波動常態(tài)化的相關(guān)要求，對聯(lián)動機(jī)制實(shí)施提出明確和系統(tǒng)的指導(dǎo)性政策。

①應(yīng)保持價格聯(lián)動機(jī)制統(tǒng)一嚴(yán)肅性。

一是要明確價格聯(lián)動需要的主要依據(jù)因素，綜合采購成本指企業(yè)采購的各類氣源（管道氣源合同內(nèi)外氣量、非管道LNG氣源、儲氣庫氣源等）的加權(quán)平均成本。二是堅持管住管好配氣價格，根據(jù)現(xiàn)行指導(dǎo)意見的原則精神和相關(guān)要求，合理制定和調(diào)整配氣價格。

②要保持價格聯(lián)動機(jī)制的靈活性。

一是價格聯(lián)動的限制條件應(yīng)盡量簡化，不必要的限制條件應(yīng)取消，如啟動條件等，特別是對非居民氣。二是縮短價格調(diào)整周期，在市場價格頻繁波動的情況下，非居民氣可實(shí)行每月一調(diào)。

③提高價格決策效率。

一是簡化價格決策程序，居民氣價格聯(lián)動調(diào)整原則上不采取聽證程序。二是改進(jìn)監(jiān)管方式，促進(jìn)城市燃?xì)馄髽I(yè)在增強(qiáng)自我價格約束的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自主按規(guī)定執(zhí)行價格聯(lián)動機(jī)制，同時充分發(fā)揮社會專業(yè)機(jī)構(gòu)（客觀公正的第三方）事后監(jiān)督企業(yè)價格聯(lián)動過程的積極作用。

④改進(jìn)聯(lián)動方式。為緩解氣源市場價格波動較大對終端用戶產(chǎn)生的劇烈影響，保持相近時間氣價平滑過渡，對非居民氣價建議采取“三月平均、逐月調(diào)整”的聯(lián)動方式，即以前3個月平均采購成本（價格）為基礎(chǔ)確定當(dāng)月售氣價格。

⑤激勵企業(yè)主動降低采購成本。為鼓勵企業(yè)主動降低采購成本，應(yīng)建立氣源采購成本約束和激勵機(jī)制?？紤]到氣源市場價格的復(fù)雜性，不同地方氣源市場各有一定的區(qū)域性特點(diǎn)，因此應(yīng)根據(jù)區(qū)域市場價格波動的規(guī)律，設(shè)定公平合理的目標(biāo)價格，對實(shí)際采購價格與目標(biāo)價格差異部分的10%，作為對企業(yè)的激勵和約束。

（2）相關(guān)配套政策措施

為保障地方價格聯(lián)動機(jī)制的有效運(yùn)行，還需要進(jìn)一步采取相關(guān)配套政策措施：

①促進(jìn)“三大油”進(jìn)一步提高氣源銷售的公開透明度。

考慮到“三大油”在氣源市場居于主導(dǎo)地位，根據(jù)當(dāng)前保供穩(wěn)價的形勢要求，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)其增強(qiáng)社會責(zé)任，督促其建立公平合理的管輸氣量資源分配機(jī)制，并提高氣源銷售價格政策的透明度，必要時可以采取要求企業(yè)調(diào)價備案等方式，為地方合理確定價格聯(lián)動調(diào)整提供可靠依據(jù)，便于地方統(tǒng)籌做好價

格聯(lián)動調(diào)整的疏導(dǎo)工作。

②穩(wěn)步推進(jìn)城市燃?xì)馊轿粌r格聯(lián)動，逐步緩解居民氣與非居民氣交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重的矛盾。

對城市燃?xì)獾乃懈黝愑脩簦òň用裼脩簦?，都?yīng)建立公平合理的采購成本和配氣成本分擔(dān)機(jī)制，為確定合理的售氣價格和配氣價格提供支持，并將居民用氣納入價格聯(lián)動機(jī)制，使居民用戶售氣價格及時反映氣源市場價格的變化。根據(jù)保障民生的有關(guān)要求，應(yīng)謹(jǐn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)，避免引起較大的社會負(fù)面反映。綜合考慮居民氣實(shí)際成本和社會可接受度等情況，采取小步快走的方式逐步提高價格，逐步減少交叉補(bǔ)貼，同時，考慮到不同收入階層居民承受能力的差異，對低收入特困人群可以繼續(xù)采取低價優(yōu)惠（或者補(bǔ)貼）的政策。

③積極推動用氣大戶向氣源企業(yè)直接采購模式。

考慮到東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（如廣東、山東、上海等）和大城市的用氣大戶較多，根據(jù)逐步實(shí)施管銷分離體制改革的要求，應(yīng)創(chuàng)造條件推進(jìn)大用戶企業(yè)直接向氣源企業(yè)采購的方式，城市燃?xì)庵回?fù)責(zé)配送（按配氣價格收取配送費(fèi)用）。既可以促進(jìn)用氣企業(yè)降低采購成本，也可以避免因氣源市場價格波動造成終端用戶企業(yè)與城市燃?xì)馄髽I(yè)之間產(chǎn)生價格矛盾。這種方式，既是考慮到大用戶符合規(guī)模采購的基本條件，具有自主采購的能力，也是國外成功改革經(jīng)驗(yàn)的重要啟示。對部分條件較好的地區(qū)，可進(jìn)一步實(shí)施放開城市燃?xì)夥蔷用駳怃N售價格、只管配氣價格的改革探索，為推進(jìn)城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)天然氣價格市場化改革開辟道路、積累經(jīng)驗(yàn)。

今年以來，天然氣市場價格持續(xù)上漲，更對城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)維持正常經(jīng)營和強(qiáng)化生產(chǎn)安全等產(chǎn)生了巨大壓力，當(dāng)前我國已進(jìn)入用氣高峰旺季，城市燃?xì)鈨r格聯(lián)動調(diào)整積累的矛盾更為突出，迫切需要通過進(jìn)一步完善價格聯(lián)動機(jī)制及時妥善的疏導(dǎo)和解決，這對于促進(jìn)城市燃?xì)飧哔|(zhì)量發(fā)展、保障天然氣市場供應(yīng)具有十分重要的意義。