推進(jìn)天然氣大用戶直供的政策分析及建議
發(fā)布時(shí)間：2020-09-07 11:03
作者：徐士林 彭知軍《城市燃?xì)狻?
大用戶直供可從“大用戶”和“直供”2個(gè)層面 來理解。 （1）“大用戶”，主要以年用氣量作為劃分標(biāo)準(zhǔn)， 是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定的天然氣用氣單元。受區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)水平、用氣產(chǎn)業(yè)影響，企業(yè)用氣規(guī) 模、用氣壓力也不一樣，因此各地的“大用戶”標(biāo)準(zhǔn) 也不盡相同。比如，山東省規(guī)定的“大用戶”是指年 用氣量超過5 000萬m3 的工業(yè)集中區(qū)、清潔化集中采 暖、熱電聯(lián)產(chǎn)的用氣項(xiàng)目；廣東省的“大用戶”指燃 氣電廠、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億m3 的大工業(yè)用戶。 （2）“直供”，是指燃?xì)庥脩羰褂霉艿捞烊粴?達(dá)到一定量，可以直接在天然氣氣源市場自行采購， 通過不同的管道途徑輸送至自己的燃?xì)庠O(shè)施使用且僅限于用戶自己使用的一種供應(yīng)模式。《國家發(fā)展改革 委關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格 〔2015〕351號）中明確，直供用戶是指直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣，用于生產(chǎn)或消費(fèi)、不再對 外轉(zhuǎn)售的用戶，或者簡稱為“有資格的用戶”。這里包含3層意思： “直供”模式，當(dāng)前多與當(dāng)?shù)厝細(xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃確定的可中斷用戶和城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)（本文如無特殊 說明，均視為已獲得某區(qū)域的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)）的用戶結(jié)構(gòu)中的大型燃?xì)庥脩粲嘘P(guān)。該模式是天然氣 “X+1+X”運(yùn)行模式下，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)行“一張網(wǎng)”的一種經(jīng)營方式，是天然氣管道供應(yīng)市場化成熟的一種表征。實(shí)踐中，一些地方在探索推進(jìn)大用戶直供時(shí)，出現(xiàn)了重復(fù)規(guī)劃、重復(fù) 建設(shè)直供專用管道的現(xiàn)象，影響了供氣秩序，造成了社會投資浪費(fèi)，并不是上述國家政策鼓勵的“直供”。 大用戶直供，主要是以減少中間環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)上游單 位和直供用戶雙贏。在我國當(dāng)前的氣源單位條件下， 推動大用戶直供的力量主要來自“三桶油”。最早出 現(xiàn)“大用戶直供”的提法，是國家發(fā)改委價(jià)格司于 2012年3月30日在杭州召開的全國物價(jià)局會議上發(fā)出 的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格 管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡稱《意見 稿》）。《意見稿》提出：“鼓勵上游生產(chǎn)企業(yè)對城市 燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”。2015年2月底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕351號)，決定自4月1日后將存量氣和增量 氣門站價(jià)格并軌，全面理順非居民用氣價(jià)格，同時(shí)試 點(diǎn)放開直供用戶用氣價(jià)格。 當(dāng)時(shí)提出試點(diǎn)放開直供用戶價(jià)格的背景主要有：一是上中下游一體化的企業(yè)如“三桶油”已簽訂的長 協(xié)氣量亟需消化，認(rèn)為終端銷售價(jià)格影響天然氣市場 的擴(kuò)大利用；
二是海上天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤 制氣和液化天然氣產(chǎn)能逐步增加，國際國內(nèi)天然氣市 場供需相對寬松；
三是上海石油天然氣交易中心成 立，具備市場化交易條件；
四是直供用戶用氣量較大，具備較強(qiáng)的價(jià)格談判能力。
目前，業(yè)內(nèi)普遍談到的大用戶直供，是源自2017 年6月國家發(fā)改委《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》 （以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觥敖∪烊粴馐?場，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制。用戶 自主選擇資源方和供氣路徑的，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā) 展規(guī)劃、天然氣和燃?xì)獍l(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃，地方人民政 府應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)給予支持。” 大用戶直供推行的方式，必須與用戶用氣是否可 中斷、地方燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的經(jīng)營 情況和用戶結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。分為2種模式： （1）“直購+代輸”模式：大用戶與上游單位 簽訂天然氣購銷協(xié)議，采購氣量通過地方城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng) 營企業(yè)已建設(shè)的“一張網(wǎng)”代輸。以重慶、廣東、福建部分地區(qū)為代表。 （2）“直購+新建”模式：大用戶與上游單位 單獨(dú)簽訂天然氣購銷協(xié)議，并通過與多個(gè)投資主體合資合作形式建設(shè)輸氣管道設(shè)施，從輸氣管網(wǎng)單獨(dú)開口接氣使用。以江蘇部分地區(qū)為代表。 筆者認(rèn)為，第一種模式與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度尚可協(xié)調(diào)，符合國家“X+1+X”改革方向，是未來行業(yè)市場化改革發(fā)展的趨勢；但是第二種模式與國家改革思路、管網(wǎng)設(shè)施“一張網(wǎng)”規(guī)劃和《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l 例》相矛盾，必須妥善處理政府、大用戶、上游單位 與地方城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)四者的關(guān)系，應(yīng)運(yùn)用法治思維法治方式推進(jìn)大用戶直供，釋放改革紅利。 自2013年開始，國家發(fā)改委在推進(jìn)天然氣價(jià)格市 場化改革中，出臺了一些鼓勵大用戶直供的政策，詳 見表1。表1 國家層面大用戶直供有關(guān)政策梳理情況3.1 業(yè)主自建“直供管道”與“燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度” 的沖突分析 燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度實(shí)施以來，在規(guī)范城市燃?xì)?基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與運(yùn)營管理方面發(fā)揮了積極的作 用，一定程度上促進(jìn)了城市燃?xì)馐袌龅陌l(fā)展，可謂立 下“汗馬功勞”[2]。業(yè)主在管道已覆蓋且特許經(jīng)營權(quán) 已授予的地區(qū)自建“直供管道”與國家現(xiàn)行法規(guī)有沖 突，并非國家政策所鼓勵，違反了城市管道燃?xì)馓卦S 經(jīng)營制度，分析如下。 一是國家只是鼓勵上下游之間直接購銷天然氣而不是指重復(fù)規(guī)劃建設(shè)燃?xì)廨敋夤艿馈！?/strong>加快推進(jìn)天然 氣利用的意見（征求意見稿）》指出：“完善城鎮(zhèn)燃?xì)馓?許經(jīng)營權(quán)政策，放開大用戶直供直銷”。當(dāng)初在討論時(shí)，因該表述含有允許天然氣供應(yīng)商單獨(dú)為城市的工 業(yè)大用戶修管道并專供天然氣之意[3]，違反了城市統(tǒng) 一規(guī)劃布局的“一張網(wǎng)”燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，也損害了城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的利益，遭到了明確反對。因此，最 終發(fā)布的正式《意見》中找不到“直供”的表述。按 照規(guī)劃法律法規(guī)要求，燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)應(yīng)符合城鄉(xiāng)規(guī) 劃和城市燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，避免重復(fù)規(guī)劃和投資浪費(fèi)。 二是燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議約定了城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)對業(yè)主專有產(chǎn)權(quán)以外燃?xì)庠O(shè)施的投資建設(shè)權(quán)利。原建設(shè)部公布的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》 （GF-2004-2502）中明確，經(jīng)政府依法授予的城鎮(zhèn) 燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)，享有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，擁有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)獾耐顿Y、建設(shè)、經(jīng)營權(quán)利，該權(quán)利具有排他性、唯一性。 三是城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營者負(fù)責(zé)按燃?xì)庖?guī)劃投資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)管理燃?xì)庠O(shè)施，是國家賦予的法定職責(zé)。《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營者對 用戶建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主專有部分以外的燃?xì)庠O(shè)施，承擔(dān) 運(yùn)行、維護(hù)、搶修和更新改造的責(zé)任。2020年新修訂 的《江蘇省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，管道燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng) 當(dāng)按照城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃投資、建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施。2019年新修訂的《河北省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，在城鎮(zhèn)燃 氣經(jīng)營企業(yè)建設(shè)的符合燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，用氣企業(yè)擅自建設(shè)的獨(dú)立供氣設(shè)施包括點(diǎn)供站、直供管道都是不合法的。 四是政府支持城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)建設(shè)建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主專有設(shè)施以外的管道燃?xì)庠O(shè)施是依規(guī)履約、踐信守諾的體現(xiàn)。政府無力投資、運(yùn)營龐大的燃?xì)饣A(chǔ)設(shè) 施的情況下，通過引進(jìn)社會資本成立項(xiàng)目公司授予其特許經(jīng)營權(quán)，政府只有保障了該權(quán)利，投資企業(yè)才能 按照原可研報(bào)告中的經(jīng)濟(jì)測算模型在特許經(jīng)營協(xié)議規(guī) 定期限內(nèi)收回成本，才能為地方持續(xù)提供良好的公共 服務(wù)產(chǎn)品。3.2 大用戶直供與城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的沖突分析 上游氣源單位或大用戶在城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)范圍內(nèi)自行建設(shè)輸氣管道供氣，違反了政府與城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)簽訂的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議，侵犯了投資者權(quán)益。 一是大用戶對城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的用氣結(jié)構(gòu)和平穩(wěn)供氣意義重大。按照城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，具有超前性，投資巨大。受現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制和結(jié) 構(gòu)影響，一方面城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)需要靠大用戶維系生存和保障基本的運(yùn)營，另一方面大用戶對平衡城市管網(wǎng)的用氣負(fù)荷、優(yōu)化用氣結(jié)構(gòu)、提升氣量規(guī)模都起 著重要的支撐作用。 二是城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)需要依靠大用戶提高用氣規(guī)模維持正常運(yùn)行。在城市燃?xì)獾倪\(yùn)營成本中，居民 用氣點(diǎn)分散、用氣終端多、單位用氣量低，安全管理 難度大，運(yùn)營供氣成本最高，尤其是在巡檢、收費(fèi)、 客服、維修、搶險(xiǎn)、調(diào)峰等方面投入的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高 于工商業(yè)用戶。 三是現(xiàn)行價(jià)格體制需要依靠提升工商業(yè)氣量補(bǔ)貼居民用氣價(jià)格的損失。我們是社會主義國家，居民用氣價(jià)格一直受到政府嚴(yán)格管制，無法反映實(shí)際成本，價(jià)格長期倒掛[4]。為了保障對居民的供應(yīng)和社會的穩(wěn)定，城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)不得不用非居民用戶氣價(jià)收益來補(bǔ)貼居民供氣虧損。 因此，自建管道的“直供”模式將對城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng) 營企業(yè)造成不利影響：一是打破了燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的 完整性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)利益受損，影響社會 資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的積極性；
二是為爭 搶大用戶導(dǎo)致惡性市場競爭，重復(fù)建設(shè)管道，違反燃?xì)庠O(shè)施整體布局規(guī)劃；
三是城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)盈利能力 降低，缺少足夠的資金去維護(hù)管網(wǎng)設(shè)施，無法保證用戶 的安全穩(wěn)定用氣，更會傷及民生，形成不穩(wěn)定的因素。
3.3 政府應(yīng)如何處理“直供”模式與城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系 因天然氣行業(yè)政策調(diào)整，國家鼓勵大用戶直接向上游資源方購氣，這與已授予的特許經(jīng)營權(quán)存在直接沖突。那么，地方政府應(yīng)該如何處理呢？首先，政府應(yīng)守信踐諾，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，優(yōu)先城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)投資建設(shè)輸氣管道，禁止用氣方擅自建設(shè)不符合規(guī)劃要求的直供管道。其次，應(yīng)按國家相 關(guān)規(guī)定履行程序，兼顧供用氣雙方利益，可以要求城 鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)開放管道代輸功能，合理核算輸氣成本，降低用氣成本。 近年，國家出臺了一系列法律法規(guī)保護(hù)特許經(jīng)營 者合法權(quán)益，地方政府改變約定或毀約，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。企業(yè)提起行政訴訟的，人民法院 應(yīng)當(dāng)依法受理并給予支持。比如《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù) 制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（中共中央、國務(wù)院2016 年11月4日印發(fā)）第七條、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》 （國務(wù)院2019年10月22日發(fā)布）第三十一條、《基礎(chǔ) 設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委等 六部委2015年6月1日發(fā)布實(shí)施）第三十六條、《關(guān)于 審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕 17號，最高人民法院2019年11月12日發(fā)布）第二十一條，主要內(nèi)容如下：（1）大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠 信建設(shè)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會 及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；
（2）因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和 程序進(jìn)行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補(bǔ)償；
（3）公民、法人或者其他組織就“政府特許經(jīng)營協(xié)議”提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
4.1 按城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃要求統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)全市 “一張網(wǎng)”，避免重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi) 應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、經(jīng)濟(jì)合理、節(jié)約資源的原則，在遵循城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的前提下，按照老情況老辦法、新情況新辦法推廣大用戶直供。比如可根據(jù)各地 供氣結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、管網(wǎng)覆蓋率、新區(qū)發(fā)展等方面，優(yōu)先利用已建管道、節(jié)約土地資源、合理選擇區(qū)域推進(jìn)，避免重復(fù)投資建設(shè)，避免增加營運(yùn)、管理及維護(hù)等資源投入。4.2 堅(jiān)持管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)制度，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢給 予大用戶特殊氣價(jià)政策支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展 對于城市公用事業(yè)行業(yè)，特許經(jīng)營權(quán)制度是政府投資最少、最合理有效的、利用社會資本解決城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的最好辦法，應(yīng)毫不動搖的堅(jiān)持下去。城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)應(yīng)擁抱行業(yè)改革，發(fā)揮專業(yè)高效的服 務(wù)優(yōu)勢，強(qiáng)化內(nèi)部管理，降低氣源和單位供氣成本，擴(kuò)大供氣規(guī)模，提高管網(wǎng)負(fù)荷率，出臺差別化的特殊氣價(jià)政策降低大用戶用氣成本，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。4.3 集中力量加快建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施，提高城市燃?xì)夤?yīng) 保障能力，堅(jiān)定大用戶持續(xù)用氣信心 政府應(yīng)加強(qiáng)對上游勘探開發(fā)、燃?xì)庖?guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營者的監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)管輸配氣價(jià)格和燃?xì)庖?guī)劃執(zhí)行情況，集中精力建設(shè)天然氣輸配及儲氣設(shè)施，提高供應(yīng)保障能力，為大用戶穩(wěn)定 供氣、安全供氣創(chuàng)造條件，堅(jiān)定大用戶長期使用天然氣的信心。4.4 政府出臺辦法，要求城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)為符合條 件的大用戶公平無歧視的提供代輸服務(wù) 建議政府出臺監(jiān)管辦法，要求城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)開放管道輸氣功能，為大用戶提供代輸及運(yùn)維服務(wù)，政府核算管輸費(fèi)或配氣價(jià)格時(shí)應(yīng)充分考慮合理分?jǐn)偸?政燃?xì)庠O(shè)施投入建設(shè)成本。城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)只能收 取政府核定的代輸費(fèi)，氣源價(jià)格和用氣價(jià)格由用氣方 自行負(fù)責(zé)，這也符合“管住中間、放開兩頭”的行業(yè) 改革精神。浙江正在試點(diǎn)。 “直供”模式重在誰來供，而不是誰來建?，F(xiàn)階段，在完善法律法規(guī)的同時(shí)改革，既要堅(jiān)持市場化方向，也要堅(jiān)持特許經(jīng)營制度。天然氣作為新時(shí)代城市發(fā)展不可或缺的能源要素，城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)作為重要的公用民生企業(yè)，經(jīng)營發(fā)展建設(shè)必須按照城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃要求，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)全市 “一張網(wǎng)”目標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)應(yīng)加快燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管理，發(fā)揮專業(yè)高效的服務(wù)優(yōu)勢，擴(kuò)大供氣規(guī)模，提高管網(wǎng)負(fù)荷率，努力降低氣源和單位供氣成本，從而降低大用戶用氣價(jià)格，積極支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，積極探索更適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“代輸模式”，既兼顧城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)作為提供普遍服務(wù)的公用企業(yè)的基本屬性，又兼顧了大用戶用氣的更低成本、更加便捷、更為安全的基本需求。來源：《城市燃?xì)狻?020年第七期 作者：徐士林 彭知軍（作者單位：襄陽華潤燃?xì)庥邢薰?華潤燃?xì)饪毓捎邢薰荆?/section> 標(biāo)簽：天然氣行業(yè)觀察直供代輸燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)
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